В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?

Соотнесение государственного и муниципального управления

Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?

Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?

Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.

Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.

В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.

Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.

Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.

Подчинено ли муниципальное управление государственному?

Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.

Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.

Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.

Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.

Структура государственного и муниципального управления

Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?

Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.

Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.

Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.

Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов

Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?

Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.

Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении

Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.

Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.

Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.

Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.

Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях

Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?

Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.

Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.

То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.

Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.

Специфика местного самоуправления

Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.

Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.

Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.

Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:

• автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
• отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
• участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.

Соотнесение государственной и муниципальной службы

Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.

Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.

Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.

Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.

Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.

Государственное управление на предприятии

В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.

На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Любое государство обладает характерными только ему природными ресурсами, финансовыми капиталами, а также интеллектуальным потенциалом. От умелой управления напрямую зависит уровень его экономического и социального развития. Другими словами, организация управления состоит из состава социальных действующих институтов, представителей государственной власти и территориального устройства.

Управление государством может включать в себя деятельность по осуществлению законодательных, судебных и исполнительных функций.

Основной целью государственного управления является достижение оптимальности в создаваемых условиях для обеспечения достойного уровня общественного состояния. При рассмотрении данного вопроса в экономической призме, можно сказать, что управленческая деятельность соответствующих органов должна быть направлена на определение стратегий долгосрочного экономического развития и создания подходящих условий для его реализации с целью улучшения жизненного уровня населения.

Реализация обозначенных целей должна быть основана на следующих общих, раскрывающих содержание и управленческой деятельности, организационно-технологических и частных, которые заключаются в непосредственном руководстве деятельностью людей.

Общественная сущность любого государства познается через функции государственного управления, так как любая страна без взаимодействия с социумом теряет свою суть.

Эти функции имеют достаточную многогранность и зависят от конкретной цели на определенном участке управленческой деятельности.

Основные функции государственного управления:

Политическая - функция, обеспечивающая целостность и сохранность общества в форме государства;

Социальная - функция, направленная на обеспечение прав и свобод граждан на всей его территории;

Экономическая - составляющая функции государственного управления, отвечающая за создание необходимых предпосылок для эффективной и упорядоченной деятельности общества в сфере экономики;

Поддержание суверенитета и свободы государства в пределах мирового сообщества.

Существуют и другие функции государственного управления, отражающие взаимодействие субъета и (функции организации, прогнозирования, планирования, мотивации и контроля).

Виды государственного управления достаточно широко отражены в научной литературе. В зависимости от структуры центральной власти и органов административных единиц можно выделить координационное и субординационное управление. Первый вид является характерной чертой для федераций, в рамках данного управления достаточно широкие полномочия предоставляются регионам. Субординационное управление характеризует унитарные государства, в которых функции государственного управления на всех уровнях реализуются в виде единых стандартов, при этом можно отметить и жесткое подчинение регионов центру.

Следующим критерием для выделения видов государственного управления является его воздействие на объект. В указанном спектре можно выделить:

Отраслевое управление, предполагающее наличие вертикальной подчиненности от центра к любому субъекту хозяйствования;

Функциональное управление, которое осуществляется исполнительной властью по таким важнейшим направлениям, как экономика, оборона, социальное развитие и безопасность. Благодаря данной управленческой деятельности обеспечивается эффективная внешняя и внутренняя политики государства.

Процесс государственного управления неизменно связан с функциями государства. Управление, как деятельное проявления, и само представляет собою основную (главную) функцию государства.

В теории государства и права под функциями государства принято понимать основные направления внутренней и внешней деятельности государства , в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение . Так, под функцией, согласно толкованию философского словаря, понимается роль, которую выполняет определенный социальный институт, или процесс по отношению к целому. Функция – это так же и систематическая деятельность, обязанность кого-либо.

Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение" . В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, реализуется разносторонняя практическая деятельность внутри страны и на международной арене. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям. Государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций, представляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности

Ответ2 (начало). Под функцией государственного управления понимается правомочная, организующая повседневная деятельность органов государственного управления, направленная на обеспечение целей и решение задач, стоящих перед государством на определенном историческом этапе его развития.

Функции государственного управления проявляются в деятельности системы публичной власти, обеспечивающей реализацию целевых программ социального, экономического и культурного развития общества. Управление субъектов публичной власти связано с руководством общественными процессами во всех сферах и отраслях социальной жизни общества. Управление осуществляется посредством применения различных средств, методов, способов и приемов воздействия субъектов управления на общественные отношения в целях достижения рациональных результатов от объектов управления.

Классификация функций государства может быть определена по различным критериям. В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни - внутренней или внешней - осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат - внутриполи­тических или внешнеполитических - они подразделяются на внут­ренние и внешние . Внутренние функции государства - это деятельность государства, реализуемая через его специальные властные структуры (органы), направленная на удовлетворение внутренних общественных потребностей. Например: защита конституционного и общественного строя от внутренних деструктивных сил; обеспечение безопасности юридических и физических лиц от противоправных посягательств и угроз природного и техногенного характера; охрана общественного порядка; обеспечение реализации социальных прав граждан; функция развития культуры науки и образования; воспитательная функция и т.п.. К внешним функциям относится деятельность государства, связанная с укреплением основ самого государства, его суверенитета и целостности, поддержанием авторитета государства в международном сообществе: оборона страны; обеспечение мира и поддержание мирового порядка; развитие межгосударственного культурного, научного сотрудничества и т.п.

В свою очередь внутренние и внешние функции государства мы предлагаем классифицировать по характеру государственной и общественной значимости как основные и вспомогательные . К основным функциям относится такая деятельность государства, которая связана с жизненно необходимыми потребностями общественного строя, без осуществления которой просто невозможно само существование определенного типа государства. Иными словами, основные функции - это наиболее общие, важнейшие направ­ления деятельности государства, ориентированные на решение коренных стратегических задач и осуществление целей, стоящих перед ним в определенный исторический период.

Основным функциям государства присущ ряд общих черт .

-во-первых, в них наиболее ярко проявляется классовая и общечеловеческая сущность государства, его социальное назначение и обязательства по отношению к его населению;

-во-вторых, в отличие от многочисленных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, финансовая деятельность, дипломатия, внешняя торговля и т. д.), основные функции относятся к государственно-властной деятельности и выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата;

в-третьих, с точки зрения своего содержания и структуры основные функции носят комплексный, собирательный характер, т.е. включают в себя ряд вспомогательных функций и требуют системного анализа. Они воплощают сосредоточение усилий государства на каких-либо решающих, генеральных направлениях его внутренней или внешней деятельности. Объектом воздействия основных функций государства является широкий круг обладающих известным сходством общественных отношений в какой-то важной для государства сфере (например: проведение внешней политики государства, поддержание конституционного строя государства и т.п.). Сообразно с этим, основные функции государства следует группировать по наиболее важным направлениям государственного воздействия.

Таким образом, под основной функцией государства следует понимать законодательно закрепленный вид государственной деятельности, в котором наиболее полно реализуются основные обязательства государства перед населением и мировым сообществом, проявляется сущность и назначение государства конкретного типа, и разрешаются главные стратегические цели государства. Таких функций у государства значительно меньше, чем функций вспомогательных, в их числе такие функции как: обеспечения внутренней и внешней безопасности; социально-экономического развития общества; развития и укрепления международных отношений; военно-технического сотрудничества России; обеспечения социальной защиты населения, законотворческая функция; управления делами государства – организационно-координационная, распорядительная функция. Характерной особенностью для таких функций является их устойчивое историческое постоянство. Иначе говоря, основные функции представляют собою устойчивую связь с государством. Другие же функции государства, условно можно назвать вспомогательными, эти функции входят в круг постоянных обязанностей конкретных государственных органов, государственных служащих и должностных лиц, (например: обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка, лицензионная деятельность, паспортизация населения, прокурорский надзор, судебная деятельность и т.п.). Таких функций у государства значительно больше, чем основных, они носят хотя и второстепенный, но необходимый для жизнедеятельности государства характер, в целом их можно называть вспомогательными, т.к. они осуществляются в целях обеспечения основных функций государства.

Вспомогательные функции государства представляют собою опосредованную деятельность государственных органов, направленную на обеспечение реализации основных функций государства и удовлетворение развивающихся общественных потребностей. Число таких функций, при определенных жизненных условиях может расти (появляться новые виды) или наоборот упраздняться вместе с осуществляющими их субъектами.

Основные функции, включая государственную функцию управления, возникают и совершенствуются одновременно с возникновением государства и прекращают свое существование с прекращением его существования. Особого внимания, на наш взгляд, требует государственная функция управления, как основная функция государства, возникшая и развивающаяся одновременно с возникновением самого государства, которой практически отводится недостаточное внимание в научной и учебной литературе по административному праву и теории государства и права. Данная функция представляет собою оперативную, организационно-координационную, регулятивную деятельность аппарата государственной власти, осуществляемую при помощи широких слоев общественности, направленную на урегулирование многообразных общественных отношений, происходящих в различных сферах государственной жизни.

Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе. Отмеченные функции, на наш взгляд, имеют второстепенное, вспомогательное значение. Применительно к понятию «государственное управление», для нас представляют определенный интерес как основные, так и вспомогательные функции государства.

Функциями государственного управления признаются три группы, категории: общие, обеспечивающие и специальные. В свою очередь, к общим функциям относятся: организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль. К обеспечивающим функциям государственного управления следует, прежде всего, отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовки и переподготовки кадров и т.д.). Специальными функциями государственного управления, с нашей точки зрения, следует считать: правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).

Из функций государства некоторые авторы выделяют функции органов государства , то есть реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. Представляется, что данное отграничение не вполне оправдано, т.к. не увязывается с содержанием понятия «Государство». Термин «государство» является понятием обобщенным, безраздельно включающим такой обязательный элемент как «организация публичной власти» - система органов публичной власти, которая является механизмом реализации государственных функций, без чего государство существовать не может, не может и реализовать не одну из своих функций.

В нормативных правовых актах не содержится понятия «государство», а в теории государства и права существует множество, иногда не согласующихся понятий. Позволим себе представить понятие государства, включив в него обязательные, на наш взгляд, определяющие его содержание элементы, без которых само понятие – «государство», утрачивает свое смысловое содержание.

Государство (авт.) – социально организованная общность людей, именуемых - народ, объединенная границами суверенного, территориально-пространственного образования, имеющаяй единую экономическую, политическую и правовую системы и управляемую органами публичной власти.

Организация публичной, административной власти представляет собою систему специальных юрисдикционных и полномочных органов государства, которые и осуществляют разнообразные виды государственной деятельности. Никакой самостоятельной деятельности (функций), не свойственных именно государству, или не прописанных в нормах государственного права, государственные органы осуществлять самостоятельно не могут, они обязаны строго руководствоваться в своей деятельности законом, применяемым к определенным общественным отношениям. Именно поэтому функции органов государства не следует однозначно отделять от понятия функции государства, ибо они являются фактором обеспечения основного предназначения государства. Ответ3 (начало). Как нами уже и отмечалось, все государственные функции целесообразнее подразделять наосновные и вспомогательные. Так, например: правотворчество и управление , как виды государственной деятельности, без сомнения следует отнести к основным функциям государства. В свою очередь не правотворческая не управленческая деятельность не может осуществляться без ряда вспомогательных функций: сбора и анализа необходимой информации, планирования, программирования, принятия организационного решения, и др., которые осуществляются специальными органами, создаваемыми законодательной и исполнительной властью государства для реализации их основных функций.

Для того, чтобы любая основная функция государства могла быть реализована, необходимо создание механизма управления, в лице государственно-властных органов, т.е. специальных субъектов, деятельность которых направлена на урегулирование общественных отношений, но и этого еще не вполне достаточно, так же необходимо наделить данные субъекты (органы публичной власти) специальным правовым статусом и определить их функции, которые мы и называем вспомогательными обеспечивающими функциями государства, при помощи которых и реализуются основные функции государства. Например, для того, чтобы реализовать экономическую функцию государства, необходимо создание экономических институтов в виде банков, иных кредитных учреждений, собственно государственного характера или позволить образование частных финансово-кредитных организаций, создание которых связано с рядом формальностей, обусловленных реализацией функций иных органов государства (налоговых органов, органов внутренних дел, органов противопожарного надзора и др.) В виде второстепенной функции здесь будет выступать лицензионно-регистрационная и разрешительная деятельность государства, проводимая субъектами исполнительной власти. Иными словами, без реализации вспомогательных функций, через органы публичной власти, государство не может приступить к реализации своей основной экономической функции.

Здесь необходимо отметить, что все основные и вспомогательные функции государства имеют тесную взаимосвязь и взаимозависимость и не могут существовать изолированно, ибо и само предназначение государства как организации публичной власти потеряет всякое смысловое содержание. Из всего сказанного следует сделать однозначный вывод, что каждая из основных функций государства обеспечивается совокупностью вспомогательных функций имеющих специфический отраслевой характер. Таким образом, осуществление основных функций государства по своему со­держанию есть непрерывный процесс реализации отдельными госу­дарственными органами многочисленных вспомогательных функций.

Процесс государственного управления, как и все иные основные функции государства, включает в себя ряд специфических вспомогательных функций, которые целесообразно именовать управленческими функциями, так как и они составляют определенный вид деятельности отдельных звеньев системы государственного управления и установлены, как правило, в законах, или подзаконных актах: - сбор и анализ информации. Вопросы сбора и анализа информации регулируются Федеральным законом от 20.02.1995 N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».

Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля над деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.

Владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов. В пункте 2 ст. 12 указанного Закона предусмотрен перечень документов, которые возлагают на тех или иных лиц обязанность по обеспечению доступа к информации. К таким документам относятся: законодательство, учредительные документы организаций, договоры на услуги по информационному обеспечению и т.п.. Перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам, согласно с указанным законом, владельцы информационных ресурсов и информационных систем предоставляют пользователям бесплатно. Органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствие с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций.

Порядок накопления и обработки документированной информации с ограниченным доступом, правила ее защиты и порядок доступа к ней определяются органами государственной власти, ответственными за определенные вид и массивы информации, в соответствии с их компетенцией либо непосредственно ее собственником в соответствии с законодательством;

Многие нормативные правовые акты одновременно содержат в себе не одну, а несколько функций управления. Например, Федеральным Законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» , установлены такие функции как:

- прогнозирование (научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных);

- планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения);

- организацию (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между управляющим и управляемым субъектами управления);

- координацию и взаимодействие, представляющих ориентацию субъектов управления на наиболее эффективное достижение требуемых результатов, осуществляемых для достижения общих целей управления;

- контроль, над осуществлением определенной деятельности и учет ее результатов;

- распорядительство, (установление режима деятельности по достижению целей и задач управления в соответствие с заданной программой).

По содержанию управление сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.

Итак, управленческий цикл представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно

осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления;

2) формулирование целей и постановка задач;

3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5) коррегирование управленческого решения и регулирование системы управления.

В основе реализации государственно-властных функций управления лежат принципы законности, гласности, доступности и др. В государствах, осуществляющих принцип законности, властные полномочия государственных органов и иных субъектов публичной власти регулируются правовыми нормами, закрепляющими их компетенцию. Заслуженный деятель науки, доктор юридических наук, профессор Д.Н.Бахрах отмечает, что эффективность деятельности аппарата публичной власти, ее слаженность во многом зависят от правильного определения компетенции органов, их структурных подразделений, должностных лиц. Урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности.

Соблюдение же законности, как основной принцип, относящийся к деятельности субъектов управления, должен являться одновременно и основным принципом их правосознания и правовой культуры, о чем мы будем говорить во второй главе нашего исследования.

Процесс управления, как функция в собственном смысле, всегда представляет собою ряд определённых самостоятельных и последовательных стадий: изучение объекта управленческой деятельности; определение средств, методов и способов управленческого воздействия на требующие урегулирования общественные отношения; выработка и принятие решения; организация его исполнения; контроль исполнения решения; анализ и подведение итогов. Все основные функции государства: социально-культурная, социально-политическая, экономическая и др., реализуются только посредством функции государственного управления.

Вопросы внутренней и внешней организации управления в обществе находят свое социально-правовое разрешение в определении правового статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления.

Понятие, признаки, функции государственного управления.

Административное право является одной из базовых отраслей публичного российского права. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, которые складывается в связи с реализацией задач и функций исполнительной власти и в целом государственного управления. Отсутствие последнего термина в юридических актах вовсе не означает того, что оно утратило значение для современного общества. Рассмотрим первоначально значение административного права и государственного управления, а также их взаимосвязь.

Административное право происходит от латинского слова administratio, которое в переводе означает управление. Можно привести высказывание К. Маркса: «Отдельный скрипач сам управляет собой, а оркестр нуждается в дирижере». Это подчеркивает необходимость организации людей, согласованности действий коллектива. Управление в свою очередь представляет собой совокупность согласованных, взаимосвязанных действий, которые совершаются для достижения общественно значимых целей. Управление дословно означает руководство, координация, согласованность, упорядоченность и т.п. В целом управление представляет собой систему, которую включает следующие элементы.

Субъект управления – это управляющая система, или иными словами тот, кто управляет. В его качестве могут выступать органы исполнительной власти, их структурные подразделения, должностные лица, нижестоящие звенья данной системы, граждане, которые в отдельных случаях наделяются властными полномочиями и др.

Объект управления – это управляемая система, тот, кем управляют. В качестве объекта управления принято рассматривать граждан, их объединения, организации, а в отдельных случаях ниже стоящие органы исполнительной власти по отношению к вышестоящим.

Прямые и обратные связи, которые представляют собой с одной стороны, команды, идущие от субъекта управления и требующие исполнения, а с другой – информирование об исполнении или неисполнении подобных указаний. Следует отметить, что обязательным субъектом управления выступает человек или коллектив людей, которые занимают главенствующее положение, отсюда наделяются соответствующими полномочиями.

В то же время объекты управления являются неоднородными. В качестве их могут выступать природа, техника, социум. В зависимости от этого признака управление можно разделить на биологическое, техническое и социальное.

Предметом изучения гуманитарных наук, в том числе юриспруденции, являются общественные отношения, которые присущи только социуму. Обращает на себя тот факт, что любой гражданин подвергается правовому воздействию со стороны различных публичных органов, общественных или религиозных объединений. В зависимости от этого можно выделить государственное управление (деятельность при воздействии со стороны государственных органов) и управление со стороны не государственных органов или организаций. В частности, к последним можно отнести органы местного самоуправления, общественные объединения, включая политические партии, религиозные объединения в форме организации или группы, а также негосударственные организации, предприятия и учреждения.

Следует подробно остановиться на характеристике государственного управления, так как на протяжении длительного времени оно являлось предметом административно-правового регулирования, но в последнее время по этому поводу высказываются различные суждения.

Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, так как на самых ранних этапах развития государства принимались правовые нормы, регулирующие управленческую деятельность. Под государственным управлением понималась исполнительно-распорядительная деятельность по реализации норм (актов), которые принимались органами государственной власти.

Например, в советском государстве органы государства делились на четыре группы: к первой группе относились органы государственной власти (советы народных депутатов всех уровней); вторую группу составляли органы государственного управления (к ним относились исполнительные комитеты всех уровней), органы управления были подотчетны и подконтрольны органы государственной власти; остальные группы составляли – органы правосудия и прокуратуры.

Из перечисленных органов следует особо выделить органы государственного управления, так как отношения, которые складывались по поводу их деятельности, и являлись предметом административного права. После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. произошли значительные изменения не только в правовом регулировании, но в построении и организации деятельности публичных органов. Это в первую очередь коснулось органов государственного управления.

Основной закон государства закрепил принцип разделения властей, который пришел на смену положению разделению труда, кроме того, органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, вследствие чего система органов исполнительной власти (государственного управления) ограничивается территорией России, субъекта Российской Федерации. Следует также отметить, что из терминологии исчезло словосочетание органы государственного управления, им на смену пришло «органы исполнительной власти». На наш взгляд, данное положение требует разъяснений.

В частности, органы государственного управления составляли систему органов публичной власти, которые включали в себя органы управления сельским, районным образованием и вышестоящим. В настоящее время органы исполнительной власти функционируют на уровне России и ее субъектов. Необходимо отметить, что органы государственного управления находились между собой в подчинении, что нельзя сказать об отношениях между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления, которые строят отношения между собой на основе права и путем заключения договоров.

Кроме того, государственное управление понимают в широком смысле, т.к. оно касается деятельности не только органов исполнительной власти, но и других государственных органов с элементами властного воздействия. Разве нельзя деятельность Президента Российской Федерации, Федерального Собрания России и органов судебной власти отнести к государственному управлению. Кроме того, глава муниципального образования или руководитель общественного объединения, осуществляя внутриорганизационные функции, не является субъектом управления?

С учетом высказанных замечаний можно придти к выводу о том, что государственное управление в настоящее время следует понимать в широком смысле, то есть сводить указанную деятельность не только к функционированию исполнительной власти, но и к воздействию на общественные отношения всех государственных органов. К их числу следует относить Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, органы судебной власти РФ, а также иные государственные органы. Анализ законодательства РФ позволяет отнести к ним Центральный Банк Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию РФ и др. Кроме того, в отдельных случаях функции государственных органов выполняют и органы местного самоуправления, когда им переданы соответствующие государственные полномочия.

Также следует отметить, что государственное управление заменяется иными словосочетаниями – государственное регулирование, координация, согласование и т.п. Для ответа на вопрос о существовании государственного управления необходимо рассмотреть функции и принципы государственного управления.

Под функциями обычно принято понимать основные направления деятельности органа или организации. Что касается функций государственного управления, то к ним было принято относить следующие направления деятельности:

Анализ и сбор полученной информации (поступление сведений, необходимых для функционирования органов управления);

Прогнозирование – научно обоснованное предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе имеющейся информации;

Планирование – определение направлений, целей, задач, ожидаемых результатов и исполнителей (в современных условиях это больше относится к принятию и исполнению программ как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ);

Организация – формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности (в целом функционирование органа исполнительной власти проявляется через его внешнеуправленческие отношения, т.е. как он реализует функции исполнительной власти, а для этого необходимо выработать нормы, которые определяли бы положение о нем, закрепляли штатное расписание, определяли бы его материальное и финансовое обеспечение; вырабатывали бы кадровую политику и ее реализацию);

Координация – обеспечение согласованных действий различных участников управленческих отношений (в качестве примера может служить координация деятельности органов военного управления и правоохранительных органов в Республике Чечни, координатором такой деятельности выступал Оперативный штаб);

Регулирование – взаимодействие субъекта и объекта управления (регулирование общественных отношений не может происходить без каких-либо сбоев или проблем, для их устранения требуется внесение соответствующих коррективов и изменений);

Распорядительство – государственное управление представляло собой деятельность полномочных субъектов, которая носила исполнительно-распорядительный характер, что означает издание властных распоряжений (распорядительство) во исполнение законом и подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ, которые бы конкретизировали положения перечисленных нормативных актов;

Контроль – наблюдение за функционированием управляемой системы, для того, чтобы исключить нарушения и привести систему в надлежащее положение;

Учет – определение результатов работы, затраченных сил и средств в управляемой сфере.

Кроме перечисленных можно говорить и о функциях, которые создавали условия для реализации основных направлений деятельности: кадровая, материальная, финансовая, информационная и т.п.

Указанные функции имеют особенность повторяться, поэтому основные направления деятельности в сфере государственного управления обладают качеством цикличности.

Ряд ученых-административистов между государственным управлением и государственным регулированием проводят различия. По нашему мнению, между названными категориями принципиальных различий не существует.

Как показывает анализ нормативно-правовых актов, формами государственного регулирования являются:

а) установление общих обязательных правил;

б) контроль за исполнением правовых норм;

в) государственная защита прав и законных интересов участников правоотношений;

г) координация, консультативное определение приоритетов в структурной и инвестиционной политике;

д) регистрация;

е) лицензирование;

ж) сертификация;

з) государственные заказы и приемы и др.

Из приведенного перечня видно, что государственное регулирование является составной государственного управления, вследствие чего государственное управление не потеряло значимости и значения в настоящее время.

Продолжая дискуссию по поводу актуальности государственного управления, следует затронуть проблемы соотношения государственного управления и исполнительной власти.

Слово «власть» в обыденном смысле имеет следующие значения: право и возможность распоряжаться кем-нибудь или чем-нибудь, подчинять своей воле; политическое господство, государственное управление и его органы; лица, облаченные правительственными, административными полномочиями. Согласно юридическим словарям власть выражается в воздействии на поведение людей для достижения властвующим субъектом (субъектами) поставленных целей. В отличие от политической власти государственная власть имеет четко определенную институциональную структуру и осуществляется в определенных процедурных формах, установленных правовыми актами. В Российской Федерации государственная власть делится на три самостоятельных ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является независимой ветвью государственной власти, действующей во исполнение законов, принимаемых парламентом или на референдуме.

Исходя из данных положений, можно говорить о власти как политико-правовом институте, а государственное управление регулируется организационно-правовыми нормами. В то же время нельзя отождествлять указанные понятия, так как исполнительная власть представляет собой целенаправленное воздействие на определенный круг отношений (объектов), а государственное управление – это в первую очередь деятельность, посредством которой решаются задачи, стоящие перед исполнительной властью. Отсюда можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ реализуется посредством государственного управления.

Государственное управление представление собой многогранную деятельность, которая в основном присуща органам исполнительной власти, в то же время отдельные его проявления можно заметить и при осуществлении функций и другими публичными органами и организациями.

Вопрос 2. Понятие и система административного права России.

Административное право является отраслью российского права, которая представляет собой систему правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений. Ее отличительными чертами, как и иных отраслей, служат предмет и метод правового регулирования, а также система и источники данной отрасли.

Предмет административного права составляют отношения, которые подвержены административно-правовому регулированию. Прежде всего, следует отметить, что круг общественных отношений, составляющих предмет административного права, весьма широк и подвижен. Данные отношения возникают в регулятивной и охранительной деятельности, они могут регулироваться как материальными нормами, так и процессуальными. Подвижность предмета административного права характеризуется тем, что он труднообозрим по причине множества источников административно-правовых норм. Ими могут быть федеральные законы, международные договоры, нормативные правовые акты субъектов РФ, ведомственные акты и др.

Первоначально определим круг отношений, который мы привыкли называть предметом административного права. К ним относятся:

1. Административно-процессуальное право, представляющее собой совокупность административно-процессуальных норм, регулирующих материальные правоотношения, которые складываются с осуществлением задач и функций исполнительной власти, а также исполнительно-распорядительной деятельности компетентных субъектов.

2. Административно-деликтное право включает в себя общественные отношения, связанные с понятиями, сущностью, видами и принципами административной ответственности. Оно затрагивает основание административной ответственности, ее сущность и порядок реализации. Ученые административного права определяют, что административно-деликтному праву присущ свой особой метод правового регулирования, им является запрет путем императивного определения законодателем нежелательных для общества деяний и угрозы применения административного наказания в случае их совершения. Кроме того, для административно-деликтоного права характерны три основные функции – охранительная, превентивная и воспитательная, главной из которых является охранительная функция.

3. Вместе с административно-процессуальным правом можно уверенно вести разговор о существовании административно-деликтного процессуального права, так оно регулирует особую часть общественных отношений в рамках юридического процесса. Данный процесс является правоприменительный и строится подобно гражданскому и уголовному.

Мы неслучайно повели речь о наличии данных самостоятельных отраслей права, так как, по нашему мнению, перечисленные группы общественных отношений не могут входить в предмет административного права, а заслуживают отпочкования от данной отрасли права.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой предмет собственно административного права составляют следующие общественные отношения.

Общественные отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти. Данные отношения возникают между органами исполнительной власти, их должностными лицами с гражданами, их объединениями, публичными органами и организациями. Они относятся к внешним управленческим отношениям.

Общественные отношения внутриорганизационного характера, возникающие при создании, организации и функционировании органа исполнительной власти. К ним можем отнести создание органа исполнительной власти, выработка положения, финансово и материальное обеспечения сотрудников и др. К подобным отношениям можем отнести субординационные отношения между звеньями различного уровня органов исполнительной власти.

Управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе внутренней деятельности субъектов публичной деятельности (органов государства, органов местного самоуправления) и негосударственных объединений (общественных объединений, религиозных объединений).

Кроме того, в последнее время ведутся дискуссии об административном судопроизводстве, административных судах. В частности, в перспективе задумано создание административных судов, которые будут разрешать споры, возникающие между частными лицами, организациями, объединениями граждан с одной стороны, а с другой – представителями публичной администрации (субъектами государственного управления). Ряд ученых полагают, что возникшие при этом отношения также должны быть предметом административно-правового регулирования.

Таким образом, можно сделать вывод, что административное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в процессе практической реализации задач и функций исполнительной власти, а также управленческие отношения внутриорганизационного характера в деятельности иных публичных органов (организаций).

Административное право, осуществляя регулятивные и охранительные функции, использует определенную совокупность правовых средств на поведение участников управленческих отношений. Речь идет о методах административно-правового регулирования.

С позиций общей теории государства и права в качестве таковых выступают: запрет, предписание и дозволение. Данное положение применительно и к административному праву. Вместе с тем следует отметить, что наиболее предпочтительным из них является метод предписания, который устанавливает обязанности субъектов управленческих отношений. В наибольшей степени предписаниям следуют участники, не обладающие властными полномочиями. Можно сформулировать вывод, что в управленческой сфере можно делать то, что разрешено законом. Это значительно отличается от метода регулирования отношений в частном праве, где разрешено все, что не запрещено законом.

В то же время для регулирования общественных отношений существуют императивные и диспозитивные методы. Что касается методов административно-правового регулирования, то для них в большинстве случаев характерен императив, то есть для субъекта управленческих отношений фактически не существует вариантов поведения по причине того, что это в основном обязанность или запрет, которые требует неукоснительного исполнения или соблюдения. Вместе с тем можно говорить и о диспозитивных методах, когда субъект выбирает предложенные ему варианты по собственному разумению. Например, в случае несогласия с действиями должностных лиц гражданин может направить жалобу в вышестоящий орган, прокуратуру или суд, а может отказаться от ее подачи вообще.

Таким образом, суть методов административного права может быть выражена в следующих положениях:

Установление определенного порядка действий в сфере исполнительной власти (государственного управления);

Запрещение определенных действий;

Предоставление возможности выбора действий;

Предоставление возможности действовать по своему усмотрению;

В отдельных случаях установление равенства участников административно-правовых отношений.

Административное право выполняет разнообразные функции, через которые в основном проявляется многообразие регулятивной функции. В частности среди функций необходимо выделять следующие:

- правоисполнительная функция – проявляется основное предназначение административного права в регулировании деятельности по исполнению законов, актов Президента РФ и Правительства РФ;

- правотворческая функция – во исполнение правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административного нормотворчества;

- организационная функция – государственное управление одной из основных функции имеет организующую, которая направлена на организацию деятельности самой администрации;

- координационная функция – способствует согласованному взаимодействию субъектов государственного управления (органов, организаций, должностных лиц) в определенной сфере и отрасли управления;

- правоохранительная функция – имеет целью обеспечить функционирование всего механизма исполнительной власти, создает необходимые условия для реализации задач и функций исполнительной власти, а также обеспечения прав и законных интересов участников управленческих отношений.

Другим отличительным признаком административного права является его система. По общему правилу система – это совокупность взаимосвязанных, согласованных между собой элементов, которые расположены в определенной иерархичной последовательности. Что касается системы административного права, то следует отметить, что базовым ее элементом является административно-правовая норма. Данные нормы, схожие по содержанию и группе регулированных общественных отношений, объединяются в административно-правовые институты. Например, институт государственной гражданской службы; административной ответственности; управления в сфере образования и т.д. Ряд ученых считают в рамках отрасли административного права можно выделять и подотрасли, примером которой может служить административно-процессуальное право. В свою очередь существующие административно-правовые нормы и институты объединяются в Общую и Особенную части.

В Общей части расположены правовые нормы и институты, которые регулируют общие положения, которые касаются всей отрасли. К ним следует отнести: предмет, принципы административного права (государственного управления), механизм административно-правового регулирования; субъекты административного права (индивидуальные и коллективные); формы и методы деятельности публичной администрации; административное принуждение; административный процесс; обеспечение законности и дисциплины в государственно-управленческой деятельности.

Особенная часть включает в себя правовые и институты, которые регулирую отношения в конкретных сферах государственного управления – административно-политической, социально-культурной и социально-экономической. Кроме того, в данной части рассматриваются административно-правовые режимы.

Особо следует остановиться на источниках административного права. Они представляют собой формы выражения административно-правовых норм, или то, откуда берут свое начало нормы данной отрасли права.

Источники административного права условно можно разделить на группы: федеральные нормативные акты, нормативные акты субъектов РФ, международные договоры и соглашения, а также акты органов местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями согласно нормам Конституции РФ.

К федеральным нормативным актам относятся Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом, поэтому является основным законом государства, федеральные конституционные законы (например, О военном положении, О Правительстве РФ); федеральные законы – текущие и кодифицированные (кодексы); нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации к источникам административного права относятся конституции и уставы, законы и подзаконные акты государственных органов.

Международные договоры и соглашения Российской Федерации, которые содержат нормы административного права. В частности об оказании помощи в задержании лиц, совершивших преступления международного характера.

Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно отнести к источникам административного права при условии, что они приняты при наделении их государственными полномочиями. Например, составление протоколов об административных правонарушениях является полномочием служащих государственных органов, но на территории Владимирской области указанные права были переданы служащим органов местного самоуправления. Главы муниципальных образований установили перечень полномочных лиц местных администраций и их компетенцию, по которые могут возбуждать дела об административных правонарушениях.

Административное право следует отличать от других отраслей российского права по предмету правового регулирования (конституционное право устанавливает основные права граждан, закрепляет государственное устройство РФ, а также порядок образования и функционирования государственных органов, в частности Правительства РФ, а взаимодействие Правительства РФ с иными органами исполнительной власти, гражданами, их объединениями – это прерогатива административного права); по методу правового регулирования (административные правоотношения в основном строятся по принципу «власть – подчинение», а гражданско-правовые отношения складываются между равными субъектами); по источникам (для сравнения можно привести уголовное право, основным источником которого являются общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ и Уголовный кодекс РФ, что нельзя сказать об источниках административного права, к которым относятся нормативные акты, принимаемые на различных уровнях, включая и муниципальные образования).

Вопрос 3. Административное право как наука и учебная дисциплина.

Наука административного права представляет собой систему научных знаний, представлений и теоретических положений о закономерностях, которые имеют месть быть в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). Предмет науки административного права включает в себя административно-правовые нормы и отношения, историю возникновения и развития административного права, зарубежный опыт функционирования отрасли административного права, административное законодательство и правоприменительная практика правоохранительных органов в рассматриваемой сфере деятельности. По объему предмет науки административного права шире предмета данной отрасли. Для усвоения специфики предмета науки административного права необходимо рассмотреть историю ее возникновения и эволюции.

Научные знания о государственном управлении начали систематизироваться в Западной Европе и развивались в рамках полицейских наук. Первоначально, с XVII века преподавался курс камеральных наук, в рамках которого изучалось государственное управление абсолютистского режима. В германских государствах того времени основными органами государственного управления были коллегиальные камеры.

Полицейское право (от греческого «police» - город) регулировало управленческую деятельность государства в XVIII-XIX вв. В указанный период времени государственно-управленческая деятельность была наиболее активной в городах. Для полицейского права отличительной чертой было закрепление прав для государства и обязанностей для граждан (подданных). Среди родоначальников полицейского права необходимо выделить представителей Западной Европы Берга, Моля, Штайна.

Возникновение административного права связано в первую очередь с признанием верховенства прав человека и гражданина, идеями правового государства. Неслучайно родиной административного права считают Францию. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за государственной административной деятельностью. Под административным правом в связи с этим понималась система правовых норм, которая контролировала администрацию, защищало права гражданина от произвола со стороны публичной администрации.

Применительно к России наука административного права имеет несколько периодов становления. Первоначальный этап – с середины XIX века. В этот период появляются первые монографии, посвященные проблемам государственного управления. Следует отметить, что в научных работах отечественных полицеистов закрепляются идеи, заложенные немецкими учеными в данной научной области. В начале XX века на смену полицейскому праву приходит административное. Среди русских ученых первого этапа становления науки административного (полицейского) права необходимо выделить Шпилевского, Тарасова, Бунге, Ивановского, Елистратова.

Второй период связан с советской историей нашего государства. До 1928 года исследуются проблемы советского административного права. В этот период появляются первые учебники по советскому административному праву. С 1928 г. по 1938 г. преподавание административного права запрещается в образовательных учреждениях СССР, так как считают, что теоретические подходы к реализации государственного управления являются буржуазными.

С 1938 г., после реабилитации административного права с новой силой ведутся научные изыскания в сфере государственного управления, особенно бурно они осуществляются после окончания Великой отечественной войны. Среди основоположников советского административного права стоит отметить Загряцкова, Еропкина, Студеникина, Лунева, Лазарева и др.

С 1991 г. начался постсоветский период развития административного права в России. В связи с произошедшими переменами в политической, социальной и экономической жизни страны изменился предмет административного права и другие институты данной отрасли. В первую очередь принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция РФ внесла существенные изменения в законодательные акты РФ, закрепила приоритет прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, самостоятельность местного самоуправления, принцип разделения властей и иные демократические положения. Данные изменения нашли отражение в научных исследованиях по проблемам административного права.

К задачам административно-правовой науки относятся:

Выявление проблем административного права;

Толкование административно-правовых норм;

Определение и исследование предмета административного права;

Разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование управленческой деятельности.

Наука административного права имеет своим предназначением отвечать на вопросы «Как должно быть на самом деле».

В частности ученые-административисты призваны разрешить следующие проблемы:

1. Уточнить содержание предмета административного права. На наш взгляд, заслуживает внимание мнения авторов о выделении из административного права в самостоятельные отрасли: административно-процессуального, административно-деликтного и административно-деликтного процессуального права.

2. Не до конца решения проблема по поводу разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

3. Конституция РФ закрепление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти относит к полномочиям РФ, но при этом не закрепляет полномочия конкретного органа исполнительной власти. В настоящий момент данная функция возложена на Президента РФ по представлению Правительства РФ. В то же время ряд ученых высказываются за предложение о наделении такими полномочиями Федеральное Собрание. На наш взгляд, это выглядит приемлемым решением, так как позволит избежать частую смену системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

4. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделил три виды службы: гражданскую, военную, правоохранительную. При этом не достаточно четко прописаны основные положения службы в правоохранительных органах, что создает определенные трудности правового регулирования данной государственной службы, кроме того, исключение правоохранительной службы затрудняет определение перечня правоохранительных органов.

5. Изменение в социально-экономической политике государства влияет на появление новых форм и методов деятельности публичной администрации, что в свою очередь ведет к их научной аргументации и разработке.

6. Остаются не решенными проблемы привлечения к административной ответственности. Это касается основания административной ответственности, видов административных наказаний, процедуры ее реализации и др.

Формально-догматический метод. Суть его заключается в том, что первоначально следует описать и проанализировать административно-правовые нормы и отношения; объяснить их, дать их толкование, а также разбить на группы. Данный метод служит отправной точкой для других методов познания.

Метод конкретно-социологического исследования обеспечивает получение необходимой информации и фактов непосредственно от участников отношений. Указанный метод включает в себя такие приемы, как личное наблюдение деятельности органов исполнительной власти (государственного управления), анкетирование, интервьюирование, собеседование.

Сравнительно-правовой метод познания представляет собой средство раскрытия сущности функционирования органов государственного управления другой страны. В его основе лежит исследование административно-правовых институтов, которые регламентированы российским и зарубежным законодательством. С помощью метода сравнительно-правового исследования мы можем выявить общее и различное, что является полезным для теории и практической деятельности.

В основеисторико-правового метода лежит исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий реализации исполнительной власти (государственного управления) в рамках России. Наука административного права вбирает в себя то, ценное, которое было накоплено административным законодательством за время существования российского государства.

Следует отметить, что методы исследования, используемые наукой административного права, имеют общее основание (общее свойство предмета познания) и каждый из них применяется в сочетании с другими, так как в отрыве от других методов может получиться неверное представление о том или ином административно-правовом институте.

Административное право как наука призвана помочь обучающимся приобрести знания, умения и навыки в сфере реализации задач и функций исполнительной власти. В отличие от науки учебная дисциплина отвечает на вопрос «как есть на самом деле»? В то же время при преподавании указанного курса встают проблемы функционирования исполнительной власти, что находит отражение в решении ситуаций практического и теоретического характера в часы практических занятий и лабораторных работ. Административное право изучается на протяжении двух семестров, формой контроля являются зачет и экзамен. Ввиду сложности и важности данного учебного курса студенты должны большое внимание уделять не только аудиторным занятиям, но и работе в часы самостоятельной работы.

Тема 2. Механизм административно-правового регулирования (2 часа).

3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________